Совнархозы 1957–1965 годов: как меняли управление промышленностью
Как реформа 1957 года передавала предприятия территориальным совнархозам, какие функции сохранялись у центра и почему это не означало отказа от плана.
В 1957 году советское руководство изменило порядок управления промышленностью и строительством. Вместо подчинения многочисленных предприятий отраслевым министерствам центр повседневного руководства переносили в экономические административные районы. Для этого создавались советы народного хозяйства — совнархозы. Реформа меняла административную карту экономики, сохраняя государственную собственность и планирование.
Какую проблему предполагалось решить
Закон от 10 мая 1957 года объяснял перемены необходимостью приблизить руководство к предприятиям и стройкам. В его преамбуле ведомственные барьеры названы препятствием для специализации, кооперации и использования производственных резервов. Это заявленные цели реформаторов, а не доказательство того, что новая система сразу выполнила обещания.
Различие двух принципов управления можно представить на условном примере. При отраслевой схеме машиностроительные заводы разных регионов связаны через профильное ведомство. При территориальной схеме предприятия разных отраслей внутри района получают общий орган управления. В первом случае удобнее видеть отрасль целиком; во втором появляется возможность согласовывать местные производственные связи. Но поставки между районами никуда не исчезают.
Реформа связана с политикой Никиты Хрущёва, однако её содержание не исчерпывается биографией руководителя. Важно разобраться, какие полномочия получили новые органы и где сохранился центр принятия решений.
Кто создавал совнархозы и кому они подчинялись
По статье 2 закона экономические административные районы образовывались Верховными Советами союзных республик. Для каждого района предусматривался совет народного хозяйства. Его состав — председателя, заместителей и членов — формировал Совет Министров соответствующей республики.
Совнархоз непосредственно подчинялся республиканскому Совету Министров. Союзное правительство руководило им через правительства республик. Такая конструкция расширяла роль республиканского уровня, но не делала район самостоятельным государством или независимым хозяйственным объединением.
Статья 8 разрешала совнархозам издавать постановления и распоряжения в пределах своей компетенции и во исполнение вышестоящих актов. Правительство республики могло их отменять, а Совет Министров СССР — приостанавливать. Вместе с новой зоной ответственности закон сохранял инструменты административного контроля.
Какие министерства исчезли, а какие сохранились
Закон перечислял упраздняемые ведомства: среди них министерства автомобильной, станкостроительной и инструментальной промышленности, тяжёлого машиностроения. Отдельный перечень относился к союзно-республиканским министерствам, включая угольную промышленность, чёрную и цветную металлургию. Предприятия ликвидируемых ведомств передавались соответствующим совнархозам.
Но утверждение «в 1957 году отменили все промышленные министерства» неверно. Статья 10 предусматривала объединение некоторых ведомств. Статья 13 сохраняла за названными в ней министерствами функции отраслевого планирования и обеспечения технического уровня производства, одновременно передавая предприятия по утверждаемым спискам территориальным органам. Следовательно, отраслевой подход не исчезал полностью даже в исходной конструкции реформы.
На местном уровне закон предусматривал технико-экономический совет как совещательный орган при совнархозе. Его наличие также не следует путать с самостоятельной властью над предприятием: консультирование и административное подчинение — разные функции.
Почему Госплан остался необходим
Статья 18 преобразовывала комиссию по перспективному планированию в Госплан СССР и определяла его задачи. Он должен был разрабатывать текущие и перспективные планы, изучать потребности хозяйства, заниматься размещением производительных сил, материально-техническим снабжением и контролем дисциплины поставок.
Поэтому совнархозную реформу нельзя описывать как переход к свободному рынку. Она перестраивала управление внутри плановой экономики. Предприятия меняли административную принадлежность, а не превращались автоматически в самостоятельных продавцов, свободных от государственных заданий.
Условный пример помогает увидеть оставшуюся проблему: район с машиностроительным заводом может нуждаться в металле из другого района. Близость совнархоза к заводу сама по себе не распределяет этот металл. Необходимы межрегиональный план, согласование поставок и ответственность за их исполнение. Этот пример объясняет устройство системы; он не является описанием конкретного архивного конфликта.
Что происходило в первые месяцы
Историк Михаил Симонов в исследовании о Госпланах СССР и РСФСР показывает, что распределение полномочий после принятия закона продолжало складываться. Он рассматривает попытки плановых органов взять инициативу в руководстве совнархозами и совещания 1957 года. В его интерпретации Госплан РСФСР был быстро оттеснён от этой работы.
Такое исследование помогает не сводить реформу к одному дню. Закон задавал устройство органов; последующая практика определяла, как они будут взаимодействовать. Из нормативного обещания устранить ведомственные барьеры ещё нельзя вывести ни точную экономию, ни процент роста производства. Для оценки результатов нужны отдельные данные и сопоставимые показатели.
Возвращение отраслевого управления в 1965 году
Закон от 2 октября 1965 года № 4041-VI образовывал и преобразовывал промышленные министерства и предусматривал упразднение совнархозов экономических районов и республиканских совнархозов. Это конец рассматриваемой территориальной системы, а не просто переименование районных советов.
Возвращение министерств связано по времени с экономической реформой 1965 года, но административная подчинённость и правила стимулирования предприятий — не одно и то же. Их полезно разбирать отдельно: кто руководит заводом и по каким показателям оценивается его работа.
Совнархозы занимают своё место в более широкой истории советских хозяйственных решений, от НЭПа до позднейших реформ. Опыт 1957–1965 годов показывает попытку изменить масштаб управления: сделать руководство ближе к производству, не отказываясь от общегосударственного плана. Именно сочетание этих двух задач определяло устройство реформы и её внутренние трудности.
